114.9일과 94.9일. 제18대와 제19대 국회 전반기에 각각 발의된 법안이 상임위원회에 상정되기까지 걸린 평균 기간이다.
국회선진화법 때문에 입법이 적체돼 ‘식물국회’란 별명이 붙은 19대의 입법 속도가 18대보다 오히려 20일 짧은 것으로 나타났다. 그만큼 국회의 입법활동이 효율적이었다고 해석할 수 있는 대목이다.
특히 선진화법의 하나로 도입한 의안자동상정제가 시간 단축의 원인으로 꼽힌다. 이 제도는 상임위에 발의된 의안이 일정 기간 이후 안건으로 자동 상정되도록 규정한 내용이다. 쟁점 의안의 상정을 물리적으로 가로막지 못하게 하기 위해 도입됐다. 국회 입법조사처 전진영 조사관은 최근 논문에서 이를 근거로 “19대 국회 파행의 원인을 선진화법에 돌리는 것은 부당하다”고 지적했다.
여야 대립의 빌미가 되곤 했던 국회의장의 직권상정도 18대 때 97차례(전반기 기준) 있었던 데 비해 19대에선 아직 한 건뿐이다. “선진화법을 통해 천재지변, 국가 비상사태, 여야 원내대표 합의로 직권상정 요건이 엄격해졌기 때문”이라는 해석이 가능하다.
속도뿐 아니라 용량도 커졌다. 국회 입법조사처에 따르면 19대 전반기 2년간 가결 법안 수는 1276건으로 18대 전반기(1207건)는 물론이고 15~17대 같은 기간보다 많았다. 몇몇 입법 교착 사례를 두고 19대 국회를 ‘식물국회’로 규정하기는 어렵다는 것이다(입법조사처 이현출 심의관, 이상신 숭실대 교수).
또 선진화법이 과반을 넘어서는 초(超)다수제를 채택해 정상적인 의사결정을 막고 있다고 보는 것은 ‘오해’라는 주장이 전문가들 사이에 나오고 있다. 선진화법에 따르면 ▶신속처리 대상 안건을 지정하는 요구 ▶법사위가 통과를 지연시키는 법안에 대한 본회의 회부 요구 ▶무제한 토론 종결을 위해선 재적 상임위원 또는 의원 5분의 3 이상의 동의가 필요하다. 이 조항이 흔히 과반수제도를 무시하는 내용으로 꼽힌다.
하지만 전 조사관은 “특정 안건에 대한 별도의 우회 통과 절차를 만든 것”이라며 “종전대로 상임위나 본회의에서 과반수 출석, 과반수 찬성을 통해 법안의 통과에는 아무런 문제가 없다”고 설명했다. 그럼에도 여당이 정치적 부담을 느껴 단독 처리를 강행하지 않고 있다는 것이다.
전문가들은 국회에서 입법 교착의 근본 원인으로 다수결주의와 합의주의 사이의 불균형을 꼽는다. 과거 국회에서는 의장의 직권상정 등으로 인한 다수당의 경직된 다수결주의가 국회 파행의 원인이었다.
전진영 조사관에 따르면 민주화 이후 13~17대 국회 중 여당이 과반을 차지한 15·17대 국회에서 발생한 입법 교착이 각각 151·101건이었던 반면 야당인 한나라당이 다수당이었던 16대에선 4건에 불과했다. 합의보다 다수의 힘에 의존했을 때 국회 파행이 더 심했다는 것이다. 이상신 교수는 “과거 국회 사례만 봐도 합의주의가 입법 효율성을 떨어뜨릴 것이란 생각은 근거가 빈약하며, 결국 해법은 합의제와 다수결제가 유연하게 균형을 이루는 것”이라고 강조했다.
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이충형 기자 adche@joongang.co.kr
